2008年，美國中央情報局（CIA）解密了一份束之高閣逾半世紀的機密文件。這份名為Simple Sabotage Field Manual （我稱為《軟對抗手冊》）的小冊子，由 CIA 前身「戰略情報局」（OSS）於 1944 年 1 月編寫，以多種語言印刷，秘密流入二戰歐洲淪陷區，供盟軍支持者閱讀使用。
《軟對抗手冊》的核心主張卻是出人意表地平凡：
任何一個普通公民，只要在自己的工作崗位上，透過一系列完全合情合理的日常行為，就能拖垮一部政府機器。
《軟對抗手冊》當中有一章建議八項「官僚破壞戰術」，相信大家看罷都會心微笑：
一，堅持凡事必須經正式程序處理，絕不容許走捷徑。
二，在會議上冗長發言，附以大量個人軼事。
三，將一切決定交由人數不少於五人的委員會「進一步研究」。
四，在工作會議期間提出大量不相干的問題。
五，反覆地將已決定的事項重新爭論。
六，對文書措辭斤斤計較。
七，凡事呼籲「謹慎」，力陳不可操之過急。
八，不斷質疑某項決定是否超出部門管轄範圍。
每個行為單獨地看都完全合理，甚至可以說是稱職的表現。
在當時的環境，抵抗運動成員一旦身份敗露被捕，結果必然是死路一條。因此，他們設計的每一種戰術，都必須讓抵抗運動的成員可以有「合理解釋」（plausible deniability），例如：謹慎是美德，程序是保障，委員會是集體智慧等。
當體制內有足夠多的抵抗運動成員，而且能在一定範圍內，持續施行這套「軟對抗」戰術，將一千次看似合理的小小行政難題加起來，累積效應就令政府機器從內部癱瘓。
值得注意的是，2014 年俄羅斯入侵烏克蘭期間，美國「非正規戰爭中心」（Irregular Warfare Center）取得並翻譯了一份俄羅斯編寫的現代版反抗手冊，在戰術上大量借鑒了這份二戰時期的 OSS 文件。俄方透過 Telegram 等平台廣泛傳播，指導烏克蘭境內親俄的平民如何在基層崗位上從內部瓦解烏克蘭政府的運作。
但很少人會聯想到，這份《軟對抗手冊》也可能影響到北京對香港的統治策略。
在我們一般人眼中，香港公務員體系，是港英殖民政府留下的制度遺產；一支在另一套法律框架、另一套行政文化、另一套價值座標下訓練出來的職業官僚隊伍。1997 年主權移交後，理論上繼續擔任特區政府的行政骨幹。
在制度設計上，公務員隊伍被定位為「政治中立」，即是不依附任何政黨或意識形態路線；在西敏寺式的民主體制下，這種中立性是制衡與穩定的基礎。但從北京的組織邏輯去理解，香港的公務員體系實際上掌握了廣泛的行政酌情權。
而且香港不論是公、私營部門，都與牆外世界保持千絲萬縷的關繫。香港雖然自我定位做超級聯絡人，但北京又是否信得過這套機器？
如果我們以《軟對抗手冊》的角度分析，香港的公務員恰好是外部勢力影響中國的最佳入口；只需要每個公務員，在自己的崗位上謹慎地「按足程序辦事」，就已經可以拖慢北京的那一盤大棋。
2019 年之後，更將這個矛盾進一步激化。
當年不少公務員以「個人身份」聲援反修例運動；這是香港首次由政府內部發出集體異議的聲音。
從那一刻起，北京進入了系統性整頓香港公務員體系的模式。
不過，在 2019 年之前便已出現蛛絲馬跡。早在梁振英擔任行政長官期間（2012 至 2017年），已經提出政府架構重組，試圖在現有的三司十二局之上加設副司長層級，以增加政治任命的覆蓋面，從而在技術官僚機器之上，疊加更多政治上信任的控制。他也在多個公開場合批評立法會以「拉布」（程序性拖延）阻礙施政。他所描述的與《軟對抗手冊》的「官僚破壞戰術」幾乎逐點對應。
我不知道梁振英有沒有讀過這份手冊。但既然有證據顯示俄羅斯對烏克蘭也有用上同樣的方法，所以亦有理由相信北京很清楚這一種內在擊破敵人的手段。香港執政的最核心代理人，某程度也應該會收到一些相關的指示。雖然很難肯定北京除了指示，還有沒有詳細去解釋當中因由，但既然在 2019 年之後北京指香港是「國家安全的短版（漏洞）」，所以有理由相信負責香港事務的京官和香港的官員，多少都會考慮到各種可能性。
2021 年 1 月，約 17.7 萬名公務員被要求簽署效忠聲明，承諾維護《基本法》及特區政府。政府明確警告，拒絕簽署者「嚴重令政府對其是否適合繼續留任存疑」，並可啟動程序終止服務。這是1997年回歸以來，規模最大的一次對公務員忠誠度的系統性清查。
同年 4 月，中央政府駐港聯絡辦公室主任駱惠寧，在國家安全教育日演講中首次公開提出「軟對抗」概念，明確區分公然的非法「硬對抗」，以及更隱蔽、更難以定義的「軟對抗」。
此後，「軟對抗」成為香港官方話語的固定詞彙——由保安局局長鄧炳強，到行政長官李家超，反覆提及。2023 年《施政報告》中，李家超正式警告「以『軟對抗』手段進行破壞的勢力，仍潛伏在我們社會之中」，並宣告《基本法》第二十三條立法，部分目的正是針對「軟對抗」。
然而，最令外界側目、也最被廣泛嘲弄的，是李家超在 2024 年 4 月「全民國家安全教育日」上親口說出的一段話。他在描述當代間諜活動的威脅時，指出外國情報人員可以「以平民百姓身份結婚生子，幾年後才做出例如爆炸的恐怖活動，或者竊取國家秘密後銷聲匿跡」。
這段話在當時引發廣泛嘲諷。間諜結婚生子，在香港安居落戶，靜待時機；聽來像是冷戰驚悚小說的橋段，用來描述香港現實，令許多人覺得荒誕，甚至過度妄想。
但如果北京真的擔心香港有「軟對抗」的潛在危機，李家超的講法就不只是簡單的「被迫害妄想」。
「軟對抗」的核心設計原則，就是讓抵抗者以完全正常的生活為掩護；他們不需要做任何驚天動地的事。相反，只要繼續正常過活，在工作崗位上盡職盡責，只是在每個合適的時機，默默地堅守程序，呼籲小心謹慎，建議將問題交由委員會研究；這些看來最守規矩的人，反而就是政權心目中的潛在敵對勢力。
很瘋狂吧？
保安局局長鄧炳強其後在另一些場合亦重申：「部分潛伏於本地的代理人，會利用專業身份或民生議題，以更隱蔽的『軟對抗』方式分化社會。」當時他舉的例子，是對政府政策提出法律質疑的學者。
然而，最清晰、也最具決定性意義的一份文件，也是較少被深入討論的，是 2023 年 12 月更新的《公務員守則》。這份更新版守則，在保留「政治中立」字眼的同時，加入了一段措辭極為精準的表述：
「公務員絕不能因為自己的政見而選擇性地拒絕、拖延或消極地執行個人未必認同的政府政策，或以任何其他方式致使他人對政府採取不信任或敵視的態度。在任何情況下，公務員都不可直接或間接組織或參與阻礙香港特區政府施政的活動。」
守則同時新增「效益為本及績效問責」的基本信念，明確要求公務員「絕不能只著眼程序和投放資源，更要切實解決問題，注重成效，為市民謀福祉。」
請將以上這段文字與剛才《軟對抗手冊》的八式官僚破壞術逐條對照，你會發現驚人的相關之處。
香港政府向來都有服務承諾，公眾對此並不陌生。因此，在參選時李家超一再強調「以結果為目的」，許多評論員和我都感到費解：「不是一直都有成效指標嗎？到底李家超想說的是甚麼？」
傳統服務承諾，衡量的是「程序有否正確執行」。「以結果為目的」要求的是「問題有否真正解決」。換句話說，一個消極的公務員，完全可以在完美地執行所有既定程序的同時，讓所有政策都無法產生實際效果，這也是「官僚破壞術」八式最核心也最難以察覺的地方。
所以，「以結果為目的」這句口號，不是出於管理效率，而是另一種在他們眼中的國家安全策略。
問題是，當堅守程序可能被解讀為「消極執行」，批評政策可能被定性為「引起不信任」，公務員的理性選擇，就是盡量減少模糊行為，以「結果」表態忠誠。這也是目前特區政府的境況。
長期以來，香港的政治討論習慣以「民主對威權」、「自由對安全」、「一國兩制的保留或侵蝕」等框架理解北京的政策。但是 2019 年後的整套政策組合，卻有點難以完全解釋。為何效忠宣誓和 KPI 同時出現？為何強調要警惕「軟對抗」？為何《公務員守則》更新的語言，偏偏如此精準地描述了官僚阻力的各種形式？
但是如果從國家安全大於一切的角度去了解北京，包括對香港公務員體系的改變，上述的政策組合和官員的公開表態，就有了一致的內在邏輯。
以上所提出的只是一套詮釋框架，而非定論。首先我沒有可能肯定北京有深入研究過 1944 年美國「戰略情報局」的這份文件，更加不知道目前香港公務員隊伍中有沒有甚麼軟對抗。但假如北京真的對香港既有的一套感到焦慮不安，可見將來香港的公務員隊伍、掌握了關鍵資源的公營機構、甚至是私人財團，都有可能被懷疑是在「軟對抗」，而他們也要終日在目前這種肅殺的氣氛裡，證明自己的清白。
